IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente sentenza sul ricorso n. 16136/1995
proposto da Croce Felice, Iulianella Roberto, Ronchetti Adriano,
Croce Emilio, Iacone Pietrantonio, Piermarini Antonio, Lupidi
Claudio, De Angelis Berardino, Bonanni Antonio, Pescetelli Gabriele,
Bosi Giuseppino, Salusest Pietro, Pan Francescangelo, Triscari
Piediviti Carmelo, D'Angelo Bonifacio, Forgione Antonio, Viviani
Bruno, Fratalocchi Ennio, Cicerchia Mario, Lorello Sebastiano,
Martinoli Mario, Graziosi Carlo, Di Marcotullio Mario, Domenichini
Carlo, rappresentati e difesi dall'avv. Paolo Maria Montaldo ed
elettivamente domiciliati presso lo stesso in Roma, via degli
Scipioni, 232;
Contro la regione Lazio, rappresentata e difesa
dall'avv. Giuseppe Bottino;
Per il riconoscimento del diritto dei ricorrenti alla percezione
dei benefici economici derivanti dal loro reinquadramento nei ruoli
della regione Lazio, ai sensi della legge regionale 39/1994, a
decorrere dal 1 febbraio 1981, con interessi a rivalutazione
monetaria, previo, ove occorra, l'annullamento degli atti
presupposti, connessi e conseguenziali, ivi comprese le deliberazioni
della Giunta regionale nn. 3264 a 3265 in data 19 aprile 1995, nella
parte in cui indicano la decorrenza dell'inquadramento economico al 5
ottobre 1994, data di entrata in vigore di detta legge, anziche' al 1
febbraio 1981, nonche' di ogni altro atto, denegatorio dei loro
diritti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti l'atto di costituzione in giudizio e la memoria della
regione Lazio;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 7 dicembre 2000 il
consigliere Domenico Cafini;
Udito alla medesima udienza l'avv. Montaldo per i ricorrenti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
I ricorrenti - dipendenti dell'I.Di.S.U. (Istituto per il diritto
allo studio universitario) e destinatari della legge regionale n. 39
del 1994 concernente la determinazione dell'ordinamento della
struttura, della consistenza dei quadri organici e dei profili
professionali per il personale del predetto Istituto - chiedono con
l'attuale gravame il riconoscimento del loro diritto a percepire i
benefici economici derivanti dal reinquadramento nei ruoli della
Regione Lazio ai sensi della citata legge a decorrere dal 1 febbraio
1981, con interessi e rivalutazione monetaria, previo, ove occorra,
l'annullamento delle deliberazioni della Giunta Regionale 19 aprile
1995 nn. 3264 e 3265, nella parte in cui fissano la decorrenza
dell'inquadramento economico al 5 ottobre 1994, e di tutti gli atti
comunque connessi.
Rappresentano, in particolare, gli interessati che, poiche' che
l'art. 8 della citata legge consente di applicare anche al personale
dell'istituto suindicato che ne faccia domanda il meccanismo di
reinquadramento introdotto a suo tempo dalla legge regionale 15/1988
per il personale gia' inquadrato nei ruoli della Regione Lazio per
effetto delle leggi regionali nn. 2 e 3 del 15 gennaio 1983, avevano
presentato nei termini - essendo in possesso di titoli culturali e
professionali utili alla applicazione della predetta legge - apposita
istanza di reinquadramento e che, con gli atti indicati in epigrafe,
la Regione Lazio aveva accolto le loro istanze, fissando la
decorrenza giuridica del loro reinquadramento al 1 febbraio 1981, la
medesima data, cioe', in cui era stato disposto quello del personale
contemplato dalle suddette leggi regionali n. 2 e 3 del 1983, mentre,
al contrario, gli effetti economici del reinquadramento del personale
del ruolo I.Di.S.U. venivano fissati al 5 ottobre 1994, cioe' alla
data di entrata in vigore della legge n. 39/1994.
Assumono, quindi, gli istanti che tale determinazione ha dato
luogo ad una evidente sperequazione rispetto alle categorie di
personale originariamente destinatarie della legge regionale 15/1988
con conseguenti gravi lesioni dei loro diritti.
Tanto premesso, gli interessati deducono i seguenti motivi di
diritto a sostegno del gravame proposto.
1. - Violazione legge regionale 15/1988, art. 10; legge regionale
39/1994, art. 8; artt. 3, 36 e 97 della Costituzione a principi
generali. Eccesso di potere. In via subordinata: illegittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 5, della legge regionale 39/1994 in
relazione agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione.
Il diritto che gli istanti rivendicano (decorrenza dei benefici
economici ex legge regionale 15/1988 dal 1 febbraio 1981) e' negato
dai provvedimenti indicati in epigrafe; tali determinazioni sembrano
essere state adottate, tuttavia, in applicazione del comma 5
dell'art. 8 della legge 39/1994.
Deve, quindi, prevedersi, ad avviso degli interessati, che la
illegittimita' degli atti impugnati rispetto a norme fondamentali del
nostro ordinamento potrebbe essere rimossa previa dichiarazione di
incostituzionalita' della citata disposizione di legge.
Secondo i ricorrenti, la scelta di far decorrere la attribuzione
dei benefici economici del reinquadramento ex legge regionale 39/1994
al momento della data di entrata in vigore di quest'ultima anziche'
dal 1 febbraio 1981 (data di decorrenza giuridica) e' illegittima,
con particolare riferimento alle finalita' che si intendevano
perseguire con la legge suddetta.
Deve ritenersi, in particolare, che l'aver fissato al 5 ottobre
1994 la decorrenza economica dell'inquadramento dei ricorrenti, sia
illegittimo in relazione a varie norme costituzionali; a cio' con
riferimento sia ai provvedimenti della Regione, sia, soprattutto,
all'art. 8, comma 5, della legge regionale 39/1994, la cui
costituzionalita' e' posta in dubbio sotto i seguenti profili.
A) Secondo i ricorrenti appare palesemente violato, innanzitutto,
il principio di eguaglianza e perequazione che pure aveva indotto il
legislatore regionale ad estendere i benefici della legge 15/1988
anche al personale del ruolo I.Di.S.U.
Ed invero, la soluzione adottata dalla legge regionale n. 39 del
1994 non e' idonea ad eliminare pienamente la sperequazione
esistente; viene infatti fissata come decorrenza economica
dell'inquadramento una data diversa e meno vantaggiosa per i
dipendenti delle ex Opere universitarie rispetto agli originari
destinatari della legge regionale n. 15/1988.
Di conseguenza e' da ritenersi violato il principio di cui
all'art. 3 della Costituzione, giacche' situazioni uguali vengono
diversamente trattate.
B) Anche il principio di adeguatezza e proporzionalita' della
retribuzione di cui all'art. 36 della Costituzione appare - secondo
gli istanti - nella specie violato.
Ed invero, la legge regionale n. 15/1988, successivamente estesa
dalla legge regionale n. 39 del 1994 al personale del ruolo
I.Di.S.U., ha consentito di far collimare inquadramento e
professionalita' attraverso una accurata valutazione dei titoli
culturali, professionali e di carriera. Di tale professionalita' si
e' evidentemente riconosciuta la sussistenza dal 1 febbraio 1981,
data di decorrenza giuridica.
Conseguentemente dalla stessa data deve farsi decorrere la
maggiore retribuzione, proporzionale alla professionalita'
riconosciuta al dipendente, cosi' come, d'altra parte, si era
disposto per il restante personale beneficiario della l.r. 15/1988.
La mancata applicazione di tale principio si tradurrebbe, quindi,
"in una palese violazione dell'art. 36, dal momento che non viene
fatta corrispondere la retribuzione alla qualita' professionale".
C) Appare violato, infine - ad avviso dei ricorrenti - anche il
principio di cui all'art. 97 della Costituzione, atteso che non e'
segno ne' di imparzialita' ne' di buona amministrazione il fatto che,
dopo aver ritenuto la arbitrarieta' e la manifesta irragionevolezza
di una precedente situazione discriminatoria, la Regione Lazio non
abbia operato di conseguenza, lasciando permanere una ingiustificata
ed iniqua differenza di trattamento economico.
Gli istanti chiedono, pertanto, l'accoglimento del gravame con
ogni conseguenza di legge anche in ordine alle spese e, in via
subordinata, che venga ritenuta come non manifestamente infondata la
questione di incostituzionalita' sollevata e, sospeso il giudizio,
che gli atti vengano rimessi alla Corte costituzionale.
L'amministrazione regionale intimata, costituitasi in giudizio,
controdeduce al ricorso con un'ampia ed articolata memoria nella
quale contesta le argomentazioni ex adverso svolte, concludendo per
la reiezione dell'impugnativa.
Alla odierna udienza la causa viene spedita in decisione.
D i r i t t o
1. - Il Collegio ritiene, preliminarmente, di potere prescindere
dall'esame dell'ammissibilita' del ricorso nella parte relativa alla
domanda diretta all'annullamento delle impugnate deliberazioni,
essendo il ricorso volto, in via principale, ad ottenere il
riconoscimento del diritto alla percezione dei benefici economici
conseguenti al reinquadramento dei ricorrenti nei ruoli regionali ai
sensi della legge regionale Lazio n. 39/1994, a decorrere dal 1
febbraio 1981, con interessi e rivalutazione monetaria.
Va subito osservato, tuttavia, che all'accoglimento di tale
istanza principale osta il chiaro dettato della norma (art. 8, comma
5, della legge regionale n. 39/1994), in applicazione della quale
sono stati adottati anche i provvedimenti impugnati, norma che
prevede espressamente, rispetto a quella giuridica ivi indicata (1
febbraio 1981), una diversa decorrenza economica dei benefici
attribuiti e, cioe', quella dell'entrata in vigore della citata legge
regionale (5 ottobre 1994).
Di conseguenza, la dedotta illegittimita' degli atti impugnati
applicativi di detta norma con riguardo a norme fondamentali
dell'ordinamento potrebbe rimuoversi e la pretesa degli interessati
riconoscersi soltanto dopo apposita pronuncia di incostituzionalita'
della disposizione regionale surriferita.
2. - Occorre procedere, pertanto, all'esame della questione
posta, in via subordinata, dai ricorrenti concernente la ritenuta
incostituzionalita' - in relazione agli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione - dell'art. 8, comma 5, della legge regionale del Lazio
n. 39/1994, che ha esteso al personale del ruolo I.Di.S.U. la
precedente legge regionale n. 15/1988, e cio' al fine di
concretizzare, anche nei riguardi dei dipendenti delle soppresse
Opere universitarie, quella perequazione giuridica ed economica,
precedentemente promessa e non attuata, con il restante personale
regionale.
Prima di passare all'esame della questione ora sottoposta
all'attenzione del collegio, giova, tuttavia, far cenno al quadro
normativo venutosi man mano a delineare con riguardo alla disciplina
riferita al personale dipendente della Regione Lazio e, segnatamente,
a quello appartenente, dapprima, alle Opere universitarie e, poi,
all'istituto sopra menzionato.
I) Gia' prima ancora della legge regionale n. 14/1983,
istitutiva dell'I.Di.S.U. - nel cui ruolo veniva inserito il
personale delle ex Opere universitarie trasferito alla Regione Lazio
ex d.P.R. n. 616 del 1977 - la legge regionale n. 5/1981 aveva
stabilito che in favore di detto personale si sarebbe applicata,
decorrere dal 1 novembre 1979, la disciplina sullo stato giuridico ed
economico dei dipendenti regionali.
II) Successivamente - dopo che con legge regionale n. 6/1985
erano stati previsti tre ruoli organici distinti in cui inserire il
personale appartenente, rispettivamente, agli uffici della Regione
Lazio, alla formazione e all'I.Di.S.U., rinviando ad un successivo
atto normativo la determinazione dell'effettiva consistenza dei
ruoli - con la legge regionale n. 15/1988 veniva stabilito il
trattamento economico-giuridico in favore del personale gia'
inquadrato nei ruoli regionali per effetto delle leggi n. 2/1983 e
n. 3/1983, leggi queste che avevano inserito in ruolo il disparato
personale assegnato inizialmente alla Regione (sia in posizione di
comando sia perche' trasferito dallo Stato o da altri enti), che
veniva inquadrato nei nuovi ruoli regionali a decorrere, a tutti gli
effetti, dal 1 febbraio 1981.
La stessa legge n. 15/1988, peraltro, onde eliminare possibili
sperequazioni, consentiva, in alternativa all'inquadramento gia'
disposto, un reinquadramento, anche in soprannumero, che avrebbe
dovuto decorrere in ogni caso dalla data predetta del 1 febbraio
1981, riferita al primo inquadramento conseguente alla pubblicazione
delle citate leggi n. 2/1983 e n. 3/1983.
III) Infine, e' intervenuta la legge regionale n. 39/1994,
volta a risolvere i vari problemi sorti in ordine all'inquadramento
del personale in sede di applicazione delle leggi surriferite e a
realizzare l'attesa perequazione, che estendeva, quindi, al personale
del ruolo I.Di.S.U. la legge regionale n. 15/1988 e, di conseguenza,
il trattamento del restante personale regionale; ma cio' faceva, in
concreto, soltanto parzialmente perche' i benefici previsti dalla
cennata legge n. 15, differentemente da quanto verificatosi per gli
originari suoi destinatari, erano estesi al personale del ruolo di
appartenenza dei ricorrenti solamente ai fini giuridici, e non anche
a quelli economici, pur riconoscendosi ad essi retroattivamente il
possesso della professionalita' connessa ad una superiore qualifica
funzionale dal 1 febbraio 1981.
3. - Cosi' delineato il quadro normativo nel cui ambito viene ad
inserirsi anche la norma per la quale e' posta ora la questione di
costituzionalita' (art. 8, comma 5, legge regionale n. 39/1994), il
collegio, dovendo farne applicazione nel caso in esame, ritiene - in
accoglimento della specifica richiesta in proposito avanzata, in via
subordinata, da parte dei ricorrenti - di sollevare questione di
legittimita' costituzionale della medesima disposizione regionale per
contrasto con principi fondamentali della Costituzione.
a) Al riguardo la questione e', innanzitutto, rilevante nel
giudizio in corso.
Infatti, le richieste dei ricorrenti, incentrate sulla
sostanziale irragionevolezza ed ingiustizia della disciplina
introdotta con la disposizione surriferita, non potrebbero, in quanto
derivanti da un provvedimento a carattere legislativo, essere accolte
da questo Tribunale, non essendo attribuito al sistema
giurisdizionale alcun potere di disapplicare i provvedimenti aventi
forza legislativa.
b) La questione e' anche non manifestamente infondata; e cio' per
ritenuto contrasto con l'art. 3, con l'art. 36, comma 1, e con
l'art. 97, comma 1, della Costituzione.
c) In particolare, con riguardo all'art. 3 della Costituzione, il
collegio deve osservare, innanzitutto, che la norma in questione non
sembra idonea a eliminare integralmente la sperequazione gia'
esistente tra i vari dipendenti regionali perche', mentre fissa la
decorrenza giuridica dal 1 febbraio 1981, indica come decorrenza
economica dell'inquadramento una data diversa e meno vantaggiosa per
i ricorrenti rispetto agli originari destinatari della legge
n. 15/1988, introducendo in effetti una nuova disciplina che sembra
perpetuare la preesistente diversita' di trattamento.
Nella fattispecie, dunque, non pare sia stato rispettato il
principio di eguaglianza e perequazione, che pure aveva sollecitato
gli organi legislativi regionali ad estendere i benefici della legge
n. 15/1988 anche al personale appartenente all'.I.Di.S.U.
La intenzione che aveva mosso il legislatore regionale, come
accennato e come emerge dagli stessi lavori preparatori della legge
regionale n. 39/1994, era, infatti, quella di definire una
situazione, ritenuta discriminatoria, che sussisteva da anni con
conseguenti lagnanze e proteste da parte degli interessati dipendenti
I.Di.S.U., cui non erano stati attribuiti i riconoscimenti
giuridico-economici gia' corrisposti in favore del restante personale
regionale.
La soluzione indicata dalla legge n. 39/1994, nonostante la
cennata intenzione non sembra, pero', idonea ad eliminare del tutto
l'esistente sperequazione, dal momento che, come si e' detto, viene
stabilita come decorrenza economica una data meno vantaggiosa per i
dipendenti del ruolo I.Di.S.U., rispetto a quella indicata per i
destinatari originari della legge regionale n. 15/1988.
Cio' posto, nella specie appare violato, ad avviso del collegio,
il principio di parita' tra i cittadini di cui all'art. 3 della
Costituzione, essendo diversamente trattate nella disposizione in
parola situazioni riferite a dipendenti regionali, nella sostanza,
uguali; e permanendo, comunque, il contrasto tra le esigenze di
perequazione, piu' volte affermate dalla stessa Regione e il rimedio
posto che appare procrastinare, invece, una situazione di trattamento
economico diseguale tra dipendenti inseriti in appositi ruoli dello
stesso ente.
d) Relativamente alla dedotta violazione dell'art. 36 Cost.,
relativo al principio di adeguatezza e proporzionalita' tra
retribuzione e prestazione lavorativa, il collegio deve osservare che
la norma in questione - come evidenziato nel ricorso - sembra
effettivamente ledere detto principio. Con essa, infatti, non viene
fatta decorrere la maggiore retribuzione, proporzionale alla
professionalita' riconosciuta, alla data del 1 febbraio 1981, come
disposto per il restante personale destinatario dei benefici di cui
alla legge regionale n. 15/1988, con corresponsione, quindi, della
retribuzione in modo corrispondente alla qualita' professionale (di
cui e' pur riconosciuta la sussistenza) dalla data di decorrenza
giuridica del reinquadramento in questione; e cio' con concreta
incidenza sul diritto riconosciuto dalla Costituzione a che il
lavoratore abbia una retribuzione proporzionata alla quantita' e
qualita' del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a
se' e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa.
e) Con riguardo all'art. 97 della Costituzione, il collegio
rileva, infine, come il principio del buon andamento e
dell'imparzialita' ivi indicato sia un principio generale
dell'ordinamento giuridico che deve ispirare qualsiasi assetto
organizzatorio e qualsiasi comportamento della pubblica
amministrazione, nel senso che questi debbono sempre essere volti a
rendere ottimale l'attivita' della stessa pubblica amministrazione,
in modo tale da risultare nel miglior modo possibile satisfattori
degli interessi pubblici attribuiti.
Ora, nella fattispecie, tale principio di buona amministrazione e
imparzialita' non appare adeguatamente rispettato, in quanto il
legislatore regionale, dopo aver ritenuto la irragionevolezza di una
precedente situazione discriminatoria, non sembra avere coerentemente
tratto le dovute conseguenze, lasciando sussistere il differenziato
trattamento economico.
In definitiva, emerge nella fattispecie che il legislatore
regionale con la legge n. 39 del 1994 ha approvato disposizioni che
in effetti continuano a mantenere inalterata la situazione
discriminatoria denunciata dai ricorrenti sotto il profilo economico,
concretando con cio' un comportamento che appare sintomatico di una
non corretta ed imparziale amministrazione.
4. - Per le considerazioni che precedono, il giudizio va, dunque,
sospeso in attesa della soluzione da parte della Corte costituzionale
della sollevata questione di legittimita' della menzionata norma in
relazione agli artt. 3, 36, comma 1, e 97, comma 1, della
Costituzione.